土地估价业务拓展——从城市到县域及乡镇

阮宗斌 潘慧龙

（中估协成立30周年纪念文章）

摘要：土地估价行业发展至今，抵押评估、出让评估、改制评估等传统土地评估的业务量持续下降，土地估价机构存在的发展已经受到一定程度的制约，亟需开拓新的评估领域。2021年新《土地管理法实施条例》进一步明确集体经营性建设用地入市交易规则；同年《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》出台，提到了要全面推进乡村振兴；2023年中央经济工作会议强调要统筹新型城镇化和乡村全面振兴……推动以县城为重要载体的新型城镇化建设，形成城乡融合发展新格局。未来县域及乡镇的发展空间和潜力巨大，县域及乡镇土地估价需求也将增加。县域及乡镇土地以集体土地为主，集体土地估价市场将大有可为。土地估价机构从城市走向县域及乡镇，是转型的可行方向，也将是未来的一种趋势。

一、土地评估业务现状及未来发展走势

土地估价行业发展至今，抵押评估、出让评估、国企改制评估等传统国有土地评估的业务量在持续下降，土地估价机构的发展已经遇到了一个瓶颈，必须要开拓新的领域。

中估协近几年陆续推出各种新型业务的规范或技术指引，比如《农村集体土地价格评估技术指引》《自然资源价格评估通则》《林地分等定级技术规范》《草地分等定级技术规范》《林地估价技术规范》《草地估价技术规范》等等。从密集的文件中能充分感受到，中估协在不遗余力的推动土地估价机构开展新型业务，指明发展新方向。短期而言，这些业务的量整体还比较少，数据相对不完善，承接的难度比较大。就上述新型业务而言，笔者认为，集体土地评估与国有土地评估虽然有差别，但是相对接近，是大部分估价机构是可以比较容易承接和开拓的。随着市场的变化，社会的发展进步，城乡逐步融合，集体土地配套制度不断完善，集体土地评估业务慢慢就发展起来了。这就如同上世纪90年代土地估价行业刚开始的时候评估业务也很少一样，后来慢慢就多了、成熟了。笔者认为，集体土地评估，未来可能有很大的发展空间。绝大多数的集体土地在县域及乡镇，因此土地估价机构从城市走向县域及乡镇，是转型的可行方向，也将是未来的一种趋势。

二、土地估价业务拓展从城市到县域及乡镇的必然性

1、土地估价行业的发展简述

中国土地估价于1989年在江苏、河南的一些城市试点，1990年颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《土地管理法实施条例》，土地估价开始萌芽。1994年中国土地估价师协会在京成立，土地估价行业正式进入健康有序的发展轨道。2001年《城镇土地估价规程》GB/T18508-2001的发布，土地估价开始规范化发展。在这个阶段，土地评估业务是以国有土地评估为主。2012年，《农用地估价规程》GB/T 28406—2012规程的发布弥补了农用地评估的空白。2020年《农村集体土地价格评估技术指引》中估协发〔2020〕16号的发布，弥补了实务操作中集体土地用地评估难题，弥补了《城镇土地估价规程》和《农用地估价规程》的一些空白，使得集体土地的评估有了更为明确的指导方向。

2、法律法规的突破性进展及城乡融合发展的必然

（1）新《土地管理法实施条例》促进集体经营性建设用地入市及评估

新《土地管理法实施条例》在《土地管理法》关于集体经营性建设用地入市规定的基础上，进一步明确入市交易规则，要求国土空间规划要合理安排集体经营性建设用地布局和用途，促进集体经营性建设用地的节约集约利用。同时，新《土地管理法实施条例》明确了集体经营性建设用地出让、出租方案的编制和审查要求，规定：土地所有权人应当依据规划条件、产业准入和生态环境保护要求，编制出让、出租方案，报市、县人民政府。

2023年3月8日，自然资源部发布《关于印发<集体经营性建设用地使用权出让合同><集体经营性建设用地使用权出让监管协议>示范文本（试点试行）的通知》。文件的发布使得农村集体经营性建设用地入市实现了可操作。这必将促使农村集体经营性建设用地出让评估业务量增加。

（2）《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》将提升集体土地评估的需求

2021年，《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出，完善农村产权制度和要素市场化配置机制，充分激发农村发展内生动力。坚持农村土地农民集体所有制不动摇，坚持家庭承包经营基础性地位不动摇，有序开展第二轮土地承包到期后再延长30年试点，保持农村土地承包关系稳定并长久不变，健全土地经营权流转服务体系。积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度。完善盘活农村存量建设用地政策，实行负面清单管理，优先保障乡村产业发展、乡村建设用地。根据乡村休闲观光等产业分散布局的实际需要，探索灵活多样的供地新方式。加强宅基地管理，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。规范开展房地一体宅基地日常登记颁证工作。规范开展城乡建设用地增减挂钩，完善审批实施程序、节余指标调剂及收益分配机制。2021年基本完成农村集体产权制度改革阶段性任务，发展壮大新型农村集体经济。保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，研究制定依法自愿有偿转让的具体办法。加强农村产权流转交易和管理信息网络平台建设，提供综合性交易服务。

（3）城乡融合发展将促使县域及乡镇土地评估增加

2023年中央经济工作会议强调，要统筹新型城镇化和乡村全面振兴，明确要求“把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来，促进各类要素双向流动，推动以县城为重要载体的新型城镇化建设，形成城乡融合发展新格局”。要积极推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，提升县城市政公用设施建设水平和基础公共服务、产业配套功能，增强综合承载能力和治理能力，发挥县城对县域经济发展的辐射带动作用。县域经济以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地，发展壮大县域经济对乡村产业振兴具有不可替代的辐射带动作用。因此，加快县域内城乡融合发展，统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，一是要推进以人为核心的新型城镇化，促进大中小城市和小城镇协调发展。二是要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，统筹县域产业、基础设施、公共服务、基本农田、生态保护、城镇开发、村落分布等空间布局，强化县城综合服务能力，把乡镇建设成为服务农民的区域中心，实现县乡村功能衔接互补。三是要加快小城镇发展，完善基础设施和公共服务，发挥小城镇连接城市、服务乡村的桥梁作用，加快推进以县城为重要载体的城镇化建设。四是要推动在县域就业的农民工就地市民化，增加适应进城农民刚性需求的住房供给，加快将进城落户农业转移人口全部纳入城镇住房保障体系。

三、县域及乡镇土地评估业务发展方向

城市的大部分业务在县域是可复制的,除此之外，集体土地是县域及乡镇土地的核心资产，集体土地评估是土地估价机构的重要发展方向。县域及乡镇拥有大量集体土地评估需求，但是县域处于城市与乡镇之间，还拥有着常规的国有土地评估需求。结合现有土地评估业务品种，针对县域及乡镇土地评估业务，梳理如下：

1、城镇土地估价规程中涉及的评估类型：包括国有及集体土地出让、补地价、授权经营、作价出资（入股）、土地租赁、划拨土地、地役权；农用地估价规程中的农用地承包等评估业务。

2、土地收储、土地置换、基准地价、标定地价、征地区片综合地价、地价动态监测等评估业务。

3、与质量等级类别相关的土地评估业务，如城镇土地分等定级、集体建设用地定级、农用地定级、耕地质量评价等。

4、全民所有自然资源清查、资产负债表、建设项目节地评价、建设用地节约集约利用评价、开发区土地集约利用评价等。

5、涉及县域及乡镇的低效土地开发再利用。

6、土地储备规划计划编制、储备土地临时利用研究，土地征收成片开发方案编制（含片区综合开发咨询）、土地规划咨询、全域土地综合整治（含土地整治项目可行性研究）。

7、宅基地自愿有偿退出评估业务。

8、县域及乡镇土地涉诉评估、涉执评估业务。

9、行政事业单位、国有资产盘活中的县域及乡镇土地处置、出租评估业务。

四、总结

笔者认为，未来几年，一部分土地估价机构进入县域及乡镇提供土地评估业务是大势所趋。土地估价机构可以为县域及乡镇提供常规的国有土地评估业务之外，更需要提供大量的集体土地评估需求服务。土地估价机构只有贴近县域及乡镇市场，才能获取更多的业务机会、积累更多的数据，实现土地评估的差异化竞争和高质量发展。未来，随着城乡融合的进一步发展和乡村振兴，集体土地制度瓶颈的突破，县域及乡镇的评估需求将大量增加，集体土地评估也将有更为广阔的发展空间。

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