低效用地再开发

——投资人视角下东莞市工改工项目实操经验分享

深圳分公司  黄显

（本文荣获中估协30周年论文集二等奖）

摘要：实体经济历来都是我国经济发展、在国际经济竞争中赢得主动的根基，因此，工业园区便成为城市实体经济发展的重要载体。2023年9月5日，自然资源部公布《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号），明确提出东莞市成为国家首批公布低效用地再开发试点城市之一，本文通过分享东莞市权利人自改模式下工改工项目的筛选标准、操作指引、经济效益评价等实操经验，旨在为估价行业拓宽业务渠道，促进行业高质量发展提供参考。

关键词：低效用地再开发、工改工、业务拓展

引言：改革开放前期，为了尽快实现从无到有的转变，东莞市在摸着石头过河的精神指引下催生出大量粗放式、低端村镇工业园，这些工业园在早期为东莞经济的超速发展作出了不可磨灭的贡献，但随着时代的发展，近年来东莞提出了腾笼换鸟，产业升级，从低端走向高端的经济战略，现有大量的低端工业园区已不能满足新兴产业、现代服务业、未来产业的需求。为尽快破局，东莞市近年来陆续推出强有力的政策文件，如《关于深化改革全力推进城市更新提升城市品质的意见》（东府[2018]102号）、《东莞市人民政府关于加快村镇工业园改造提升的实施意见》（东府[2020]24号）、《关于深入推进城市更新工作拓展优化城市发展空间的若干意见》（东府办[2020]27号）等，从简化流程、放宽立项条件、给予拆旧建新税收、租金等多方面奖励，从鼓励到引导，再到督促市属国有企业参与工改工，为东莞市进行低效用地再开发提出切实全面可行的政策指引。

一、东莞市产业发展历程

1978-1984年，东莞市历经“三来一补”，城市起步阶段。1978年7月，中央允许引进外资进行来料加工贸易，8月中国内地第一家“三来一补”企业落户东莞，也是中国第一家加工外贸企业；1984年9月，东莞提出“向农村工业化进军”战略目标，村镇工业园建设拉开序幕。

1985-1995年，东莞市完成城乡一体，经济开始腾飞。1985年9月，东莞正式撤县建市，设立东莞市（县级市），1987年11月，三来一补企业超过2500家，创汇214亿美元；1995   年进出口总额达到1285.31亿元，外向依存度达到433.8%。

1996-2007年，东莞市进入提质增效、协调发展阶段。1997年，东莞提出大力促进经济从数量型向数量型与质量效益型相结合转变；2001年5月，东莞确立“一网两区三张牌”战略思路，掀起城建热潮，同年8月，“一年一大步，五年见新城”首次提出新城概念，同年11月，松山湖高新区正式成立；2007年1月，“制造业名城、创新创业热土、宜居生态城市、和谐幸福家园”多元发展概念提出。

2008-2017年，东莞进入产业转型，平稳蜕变时期。2008年5月，正式拉开了产业转型升级的序幕，6月东莞成为全省贸易转型升级的试点城市；2010年11月，东莞成为全国加工贸易转型升级试点城市；2012年，东莞出台全面推动加工贸易转型升级“1+10”政策体系；2013年起，东莞逐步建立起电子信息制造业等先进制造业产业体系；2017年，东莞先进制造业占规模以上工业增加值达到50.5%。

2018年至十四五期间，东莞提出湾区协同，城市跃升发展思路。2018年，东莞一号文即提出“推动美丽东莞建设”着力提高城市生活品质，构筑宜居东莞；2019年2月，东莞正式被纳入粤港澳大湾区发展规划，未来将打造成为世界级先进制造业中心；十四五期间，东莞持续推动“湾区都市，品质东莞”建设迈上新阶段。

二、从投资人视角看工改工项目筛选标准

目前，东莞的城市更新改造，特别是工改工领域正在如火如荼的进行中，虽然政府鼓励市属国有企业或其它央国企积极参与，但行业的发展依然离不开其他市场主体参与，市场主体往往会结合自身优劣势及项目的优劣势从是否符合政策导向、产业发展导向、国土空间规划、项目改造潜力等角度进行筛选。

（一）是否符合政策导向

根据《关于印发《东莞市城市更新单元（项目）“1+N”总体实施方案审批操作细则（修订）》的通知》（东自然资[2019]140号），拆除重建类城市更新项目需满足以下条件：1、拆除用地面积占比大于50%；2、拆除重建部分须符合土地利用总体规划、城乡规划和城市更新专项规划； 3、已纳入“三旧”改造标图建库范围，但不享受“三旧”改造政策的除外；4、土地权属清楚，无争议，不存在被司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或以其他形式限制土地权利的情形；5、涉及集体土地征收或转国有，须经集体经济组织股东大会或股东代表会议三分之二以上同意。

（二）是否符合产业发展导向

东莞是广东重要的交通枢纽和外贸口岸，目前东莞各大片区已经完成了新一代信息技术、高端装备制造、新材料、新能源、生命科学和生物技术五大新兴产业布局。总体来看，东莞各镇街已有明确的产业结构及发展导向，市场主体在筛选工改工项目时需结合自身所属产业类别选择符合当地产业发展规划的赛道。

（三）是否符合国土空间规划

详细来讲一般需重点考察以下几点：

1、城总规、土规、控规一致为建设用地；

2、位于城市更新专项规划拆除重建区；

3、土地用途；

4、是否位于工业区块线内；

5、位于重点产业园区；

6、是否涉及限制性因素（如基本农田、生态控制线、水源保护、历史文化遗址、航空限高、古树苗木、厌恶设施等）。

（四）项目改造潜力

实际操作中，政策虽未明确，但有鉴于过往项目经验，从项目推进可持续性、可盈利性等投资人角度出发，须要满足的条件更为苛刻，笔者总结如下：

1、项目位置。是否位于城市发展轴、中心城区、临近经开区、重点工业园等优越位置；

2、交通配套。是否临近城市主干道、距离高速公路出入口较近范围，与港口码头、机场、铁路站点、物流集散中心等重要场所距离。由于城市更新项目周期较长，因而对于交通状况的分析不仅仅是现有的交通状况，还包括未来5年的交通规划情况；

3、项目现状条件。更新单元用地面积、拟拆除用地面积；现状拆除建筑面积、现状毛容积率、用地规模是否满足旧改政策要求；建筑物建成年限是否满足旧改要求；

4、权属状况。现状建筑物、土地权属是否清晰无争议、共有产权情况、权属结构是否过份复杂；

5、村情摸查。若涉及到集体土地，则需考虑村人口构成以及村领导班子是否整齐且具有较强威望；

6、项目进度。充分了解项目当前进度节点，了解目前项目处于哪个阶段，城市更新项目周期长，所以很多项目已经经过多手，需掌握之前市场主体退出的真实原因；

7、交易条件。要搞清楚项目的交易方式是什么，不同的交易方式操作方法及困难都不相同，是直接村企合作，还是收购项目公司，或者与平台公司合作；合作双方的责任义务、退出机制、合作费用的支付方式及支付节点、合作费用的有票率、是否存在税务筹划空间。

8、其它隐蔽风险点。周边是否存在重污染企业、项目土地是否存在重金属污染、项目所在土地地质条件（塌方风险或溶洞）等。

三、东莞权利人自改类工改工项目操作指引

由于土地权利人的不同，东莞权利人自改类工改工项目也可分为集体建设用地项目自改、国有建设用地自改及集体、国有建设用地混合类项目自改，当涉及到集体建设用地时，往往需要考虑集体资产交易流程、集转国手续等，该类项目相对复杂，因此，本文主要介绍国有建设用地权利人自改类工改工项目操作流程。

国有建设用地权利人自改类工改工项目操作流程主要分为以下四个阶段：

（一）项目立项阶段

项目拟进行“工改工”，需先行在镇投资促进局签订协议，协议内容包括产值、税收等内容，签订协议后。镇政府将对项目进行考虑，若符合要求，则准许进行“工改工”，并将该项目纳入镇内项目系统。

（五）标图入库工作

唯有位于标图入库范围内的项目方可进行更新改造，因此，需核实项目是否已完成标图入库或符合标图入库条件。

（六）控规调整阶段

项目符合入库要求后，需进行法定控规的调整，方可将地块容积率变更为意向容积率，主要包含调整报告文件、意向建筑方案制作、交通校核、市政校核、电子校核五项内容。主要工作流程是在控规调整技术工作完成后，将文件报至镇规划所，由规划所确认后，上报班子会，审议通过后出具会议纪要，后对文件进行电子校核，校核完成后整体上报上级单位审查，审议通过后即可进行控规调整备案，后继续由规划编制和管理科根据完成的控规调整资料出具规划条件，作为 1+N 总体实施方案的前提之一。

（七）1+N总体实施方案阶段

主要包括基础的材料准备、改造方案、收地方案、供地方案四项内容，若仅进行容积率的调整，则镇政府可直接审批，若需要延长供地年限，需报市政府审批。

完成上述工作步骤后即可开展正常施工报建手续申报，并进行开工建设。

四、项目经济效益评价

项目经济效益是投资主体参与工改工的动力，经济效益评价通常从增值额及财务净现值两个维度出发。增值额是静态经济效益评价指标，主要通过计算改造前后房地产市场价值差异及全部改造成本所得。财务净现值是动态经济效益评价指标，需结合项目从土地整理到开发建设再到持有经营全生命周期下的现金流计算所得。需要强调的是，在现金流模拟过程中，资金的流入及流出需结合实际开发节奏及各项政策（包含旧改政策、融资政策、税收政策等）要求。在实际操作中，投资人一般会提前开展产业招商工作，因此，需注意定金收入、可分割销售部分的转让收入、拆旧建新奖励、达成投产协议的租金、税收奖励等，同时还需注意不同融资产品的利息支出及衔接问题、工程款的垫资问题等。

五、小结

历史机遇成就了东莞经济腾飞，也为东莞留下了大量低效用地，笔者通过总结过往的工改工项目实操经验，认为我们估价行业在低效用地再开发过程中可以发挥更大作用，从常规的租售市场调研、估值服务，到项目可行性研究，再到城市更新全流程服务，均可以成为我们新的赛道。