摘要：随着财政部在2020年3月发布《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》，明确了“产出”应作为按效付费的核心指标，产出绩效的评价工作引起了社会各界的普遍关注。目前，经营性PPP项目运营阶段缺乏一套系统性的产出绩效评价体系，鉴于此，本研究分析不同类型经营性PPP项目运营阶段产出绩效评价体系，为提高经营性PPP项目工作效率和财政资金的使用效益提供参考。

关键词：PPP项目；绩效评价；评价标准；产出；

一、研究背景

（一）我国PPP项目的发展现状

政府与社会资本合作（PublicPrivatePartnership），PPP，是指在公共基础设施等领域，由政府部门主导与社会资本展开合作，通过市场竞争机制择优选择建设、运营能力更强的社会资本，通过对其进行监督、激励，显著提升公共物品的供给效率。为了充分利用有限的资金，加强公共基础设施建设并且降低各地方政府的负债比例，需要利用社会资本先进的技术、管理水平进行基础设施建设。

2015-2016年，国家积极发布相关PPP政策，地方积极申报推动PPP模式进入高速发展期；2017-2018年进入规范整顿阶段，2019年PPP政策又进一步回暖，鼓励社会资本参与，关注重点领域；2020年，受新冠疫情影响和经济衰退的双重压力，各省纷纷推出了大规模投资计划，PPP也迎来了新一轮的发展。

在我国PPP模式越来越多的运用到准经营性项目中，如市政基础工程、交通运输、环保等项目。根据财政部PPP中心发布的全国PPP项目库显示，截止2020年6月末，全国可行性缺口补助项目数共计5，592个，占比为58%；项目总投资额为10.05万亿元，占比高达68%。由此可见，准经营性PPP项目在我国基础设施建设中占据十分重要的地位，详见图1.1和图1.2：

图1.1按回报机制分布的PPP项目数（个）图1.2按回报机制分布的投资额（亿元）

目前PPP模式被使用于19类行业中，涵盖了社会不同领域，详见表1.1：

表1.1 各行业PPP项目收益回报机制情况

（二）PPP项目的核心是产出绩效管理

在相互合作的层面，PPP项目绩效评价是按绩效支付费用的依据，是政府约

束社会资本的主要出发点；在公共服务层面，PPP项目绩效评价能够有效的防止

社会资本“重建设、轻运营”的思想，为了获得合理的利润，社会资本将提供满

足公众需求的产品或服务。

为确保PPP项目能够有序的发展，自2014年以来国家相关部门出台了多个

部门规章和规范性文件，制定了PPP项目实施框架，文件中明确了产出绩效评

价是政府按效付费的依据。本文选取了部分关于PPP项目产出绩效评价的政策

文件，如表1.2所示：

表1.2 PPP项目产出绩效评价主要政策和内容

通过现有关于绩效评价的相关政策可以发现，我国PPP项目的产出绩效评价主要集中在绩效评价的对象、内容、指标及标准等几个方面。但是大部分的政策文件并没有对不同行业的产出绩效评价指标进行详细的说明，因此不同行业的PPP项目产出绩效评价缺少具有针对性的评价标准，不能满足当前政府部门对不同类型的基础设施项目个性化绩效评价需求。

（三）PPP项目的产出绩效评价体系缺乏针对性

通过查阅相关资料发现，其中一些PPP项目执行的产出绩效标准是在签定合同时由合作双方自行约定的，并非现有的国家或行业标准，现有的国家或行业标准不能满足现阶段PPP项目的发展需求可能是导致这一现象出现的原因，从而导致双方信息不对等，或在同一地区的同类项目出现不同的产出绩效标准。因此，各行业应根据PPP项目的特点，建立PPP项目绩效考核制度，根据行业现状，定期更新和调整PPP项目绩效考核制度，促使PPP项目真正做到按效付费，提高项目的产出质量和运营效率。

二、不同类型经营性PPP项目产出绩效评价机制的研究

（一）经营性PPP项目产出的特点

经营性PPP项目，政府部门购买的则是社会资本所提供的产品或服务，具有长期性，社会资本想要获得利润，就必须提供符合合同规定的公共产品或服务。因此，在经营性PPP项目的产出中，不仅要求政府改变传统的采购观念，还要求社会资本改变产品或服务的提供方式。

政府对经营性PPP项目和传统建设项目的投资成本都来源于公共税收，而公共税收一般来自社会公众的纳税。因此，PPP项目需具备公益性。然而，社会资本通过激烈的市场竞争，以PPP模式进入公共基础建设，目的是获取利润，这是市场经济的规律所在。因此，PPP项目产出具有营利性。

（二）识别经营性PPP项目产出绩效评价指标的理论依据

1、4E原则

著名学者TerryFenrick在1995年提出了3E评价的概念，并在部分西方国家的实践中得到了广泛应用。3E评价的原则包括经济性、效率性和效益性。1997年，福林在增加了公平性的基础上，重新定义了4E原则。根据4E原则，经济、公平、效率以及效益是确定产出绩效评价指标时需要重点关注的四个方面。经济性是指在保障质量目标的前提下尽量减少支出，如工程的成本结构是否合理等。效率性是指在一定时间内不同利益相关者预期目标的实现程度，如设备设施维护及时性等；效益性是指所提供产品或服务能够产生的预期效果，如项目产品或服务的质量和供给量是否满足要求等；公共基础设施项目与国计民生息息相关，选择PPP模式进行建设的目的是充分利用有限资源，使产品或服务能满足该区域内所有公众的需要。因此，经营性PPP项目产出的公平性也成为不同利益相关者关注的焦点。

2、利益相关者理论

1984年Freeman首次定义了利益相关者理论。该理论的核心是平衡好企业的内部各利益相关者之间的利益需求，才能够使企业取得成功。依据该理论，项目的利益相关者是指在最终目标实现过程中产生或者受到影响的个人或部门。在PPP项目中，政府会对项目的建设和运营过程进行评价、监督和付费；社会资本会利用自身先进的技术和管理能力负责项目的建设、运营，而社会公众可以通过消费项目的产品或服务，直接或间接的影响项目实施。以上三者共担风险、共享收益，属于经营性PPP项目中的利益相关者，需要综合考虑不同利益相关者的不同利益诉求。

3、公共物品理论

C.VBrown和P.W.Jackson对公共物品进行了分类，发现准公共物品只有排他性而不具备竞争性。准公共物品中包含了经营性公共基础设施，因此经营性PPP项目也就具备了准公共物品的属性，经营性PPP项目产出绩效评价也就需要符合公共物品理论。经营性项目的目的是企业通过项目的建设和运营获得更多的利润，因此在制定绩效评价指标时，经济效益是主要考虑因素。但是经营性PPP项目是以满足公众需求为首要目标，并在此基础上获得合理的收益。与经济效益评价相比，经营性PPP项目的产出绩效评价应侧重于社会效益评价。因此，运营阶段PPP项目产出绩效评价指标的制定应以实现社会效益最大化为目标。

三、经营性PPP项目绩效评价指标构建

（一）产出绩效评价的目标

由于不同的利益相关者对PPP项目中的关注点不同，因此其绩效目标也会有一定的差异。通过对政府部门、社会资本、社会公众在内的所有项目利益相关者的绩效目标进行大范围专家调查，得出各利益相关者绩效目标重要程度的排名，如表3.1所示：

表3.1各利益相关者绩效目标重要程度的排名

（二）识别绩效评价指标

关键绩效指标法（KeyPerformanceIndicator，KPI），是将项目中所有利益相关者的绩效目标分解为具有操作性的评价指标，这些指标可以明确绩效评价工作的重点，对绩效评价工作的准确性起到非常关键的作用，是一种可以量化的指标管理方法。关键绩效指标法适用于识别具有明确标准的产出绩效评价指标。通过搜集材料筛选出关键绩效指标被运用的频率，如表3.2所示：

表3.2产出标准明确项目的关键绩效评估指标清单

（三）产出模糊标准的经营性PPP项目绩效评价指标

本文通过搜集相关信息和政策文件进行研究和统计，识别出产出模糊的PPP项目被运用的10个关键因素，详见下表3.3：

表3.3产出绩效评价的关键成功因素文献统计

PPP项目的关键成功因素是实现不同利益相关者绩效目标的关键点。尽管它

对项目运营阶段产出方面进行了简要的描述，但如果想真正了解项目运营状态，

必须清楚地度量产出结果。因此，需要对关键成功因素进行模块化分析，确定每

个关键成功要素的含义，对项目的可衡量指标进行提取，详见下表3.4：

表3.4产出绩效评价指标定义

质量性绩效评价指标组主要评价PPP项目产出是否达到合同约定的质量标准。通过产品质量和维护质量两个方面进行评价，其中产品质量可以通过使用者好评度获得社会公众对PPP项目产出质量是否达到约定标准的认可程度；维护质量则通过工程维修次数判断PPP项目维护能力是否达到约定标准。

数量性绩效评价指标组主要评价PPP项目产出数量是否达到预期目标。通过满足公众需求和预测市场需求进行评价，其中满足公众需求通过供给数量目标完成度对PPP项目的生产能力是否能满足社会公众的需求进行评价；预测市场需求通过数量供给及时性反映PPP项目提供产品或服务的时效性。

成本性绩效评价指标组主要评价PPP项目在保证产品或服务达到约定标准的前提下，对社会资源消耗的控制能力，可以反映出PPP项目在产出方面的节省程度。通过运营能力和成本管控两个方面进行评价，其中运营能力通过成本节省率来评价项目资金是否节省；成本管控通过运营管理费率和维护费率来反映项目成本是否控制到最低。

安全性绩效评价指标组主要是评价PPP项目在运营阶段的生产安全措施是否提升了产出过程和产出结果的安全水平。主要通过PPP项目安全资金和运营安全两个方面进行评价，其中安全资金是通过投资率来确定项目安全资金投资是否达到国家要求；运营安全通过安全运行率和财产损失率来反映项目安全措施是否得到适当的控制。

四、总结

使用准经营性PPP模式建设公共基础设施的目的是为了减轻政府部门的资金压力，提升社会资本运营公共基础设施项目的效率，从而使公共产品和服务满足公众的需求，最终能够实现真正的物有所值。在2020年财政部发布的《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》，明确了“产出”指标应作为按效付费的核心指标。因此，PPP项目运营阶段的产出绩效评价工作己引起社会各界的广泛关注。然而，目前国内对于不同类型的准经营性PPP项目在运营阶段仍缺乏一套有针对性产出绩效评价体系，无法真正满足绩效支付的需要。

为了能够更加合理地进行PPP项目建设，使经营性PPP项目运行效率最大化，有必要提高运行阶段产出绩效评价工作的准确性，采用不同的方法构建更科学、合理、可操作性强的评价指标。